Le projet de territoire : de la stratégie de développement à la pédagogie de la bifurcation

16 octobre 2024

En 2022, la Cour des comptes, dans un rapport consacré à l’intercommunalité, recommandait de « rendre obligatoire l’élaboration d’un projet de territoire par les EPCI à fiscalité propre, en définir le contenu et prévoir le suivi de leur mise en œuvre dans le rapport d’orientations budgétaires »[1]. La doctrine de généralisation du projet de territoire comme démarche fondatrice et guide de l’action publique intercommunale n’est pas nouvelle. Déjà, au tournant des années 2000, dans le sillage de la loi Voynet, le gouvernement portait le triptyque « un territoire, un projet, un contrat ». C’est chose pratiquement faite depuis 2021 avec les Contrats de relance et de transition écologique (CRTE puis CTE), mis en place par l’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) dans le cadre du plan de relance postconfinement.

On peut pourtant se demander aujourd’hui de quoi le « projet de territoire » est-il le nom —ou plutôt si, sous la même étiquette, il s’agit bien du même produit que celui du début du siècle.

Entre les lois Chevènement qui ouvrent la voie vers une généralisation de l’intercommunalité à fiscalité propre et la loi Voynet qui inaugure une nouvelle perspective, localiste et contractuelle, à l’aménagement du territoire, le « projet de territoire » constitue en quelque sorte l’acte de baptême des nouvelles intercommunalités d’alors. A travers le projet de territoire, deux objectifs sont poursuivis à l’époque : ancrer les institutions intercommunales dans leur territoire, et énoncer une stratégie de développement local. La vision nationale s’énonce ainsi clairement : le développement du pays sera fondé sur la somme des stratégies locales de développement. La France se couvre alors de projets de territoires dont la singularité n’est pas vraiment la marque distinctive : tous s’inscrivent dans le triptyque du « développement durable » qui conjugue une stratégie de croissance économique avec des politiques de cohésion, le tout devant s’inscrire dans l’affirmation du respect de l’environnement. Le « développement » devient en quelque sorte le mandat impératif de l’élu communautaire, une légitimité qui se fonde sur l’efficacité de son action en termes de création d’emplois, d’accueil de nouveaux habitants, d’implantation d’entreprises, etc. Charge au projet de territoire de le mettre en récit dans un propos stratégique dont l’énonciation et l’appropriation sont les principales attentes de la démarche.

Un quart de siècle plus tard, la donne a changé. En dépit des nombreuses critiques dont elle fait l’objet (« couche administrative supplémentaire », « pas de légitimité politique réelle », « mort de l’échelon communal », « pas les économies d’échelles promises »), l’intercommunalité à fiscalité propre s’est inscrite dans le paysage du gouvernement local. Dans le même temps, les instruments de planification se sont multipliés (plan local d’urbanisme intercommunal, plan air-climat-énergie territorial, plan de déplacement urbain, etc.), les appels à projets ciblés ont proliféré (action cœur de ville, petites villes de demain, villages d’avenir…) et les prescriptions nationales sont devenues plus impératives (notamment celles de la planification écologique, zéro artificialisation nette et zéro émission nette notamment). Ainsi, les deux objectifs originels des projets de territoires ne sont plus totalement d’actualité : le besoin d’acte de baptême (ou de légitimation) n’est plus aussi pressant pour les intercommunalités, et l’impératif de développement, notamment économique, n’a plus (explicitement du moins) la prééminence de la décennie passée. Des trois piliers du développement durable, c’est l’écologie qui prend de plus en plus le dessus dans la rhétorique politique locale.

En conséquence, les finalités du projet de territoire évoluent. Nous avons déjà pu le constater à Acadie lors de l’élaboration des CRTE de première génération, davantage structurés par les actions déjà engagées sur le territoire que par l’expression préalable d’une vision stratégique sur son avenir. C’est que, en période de transition écologique, les élus et les techniciens des institutions territoriales se trouvent face à une multiplicité de problèmes à résoudre qui souvent apparaissent comme des apories : moderniser le réseau d’eau et d’assainissement, transformer les systèmes d’éclairage et de climatisation, contribuer à la transformation des systèmes d’énergie, être plus performant sur le recyclage des déchets, accélérer la transition vers des mobilités actives et collectives, transformer les conception et pratique de l’urbanisme, encourager les administrés à la sobriété, ménager des espaces ouverts à la faune et à la flore, désimperméabiliser les sols et leur redonner leur qualité biologique, gérer une ressource en eau qui se raréfie, faire face aux inondations plus nombreuses…

Par la force des choses, le projet de territoire n’est plus le discours qui fonde et distingue les territoires mais affronte la somme des problèmes à résoudre et des contraintes qui encadrent l’action publique territoriale. Toujours orienté vers l’avenir, il n’est plus le support d’une stratégie consensuelle de développement, il devient l’instrument d’une pédagogie de la bifurcation écologique, dans un contexte de fortes controverses, réinterrogeant du même coup les étapes convenues de son élaboration (1. Le diagnostic, 2. La prospective 3. La vision stratégique) et ses atterrissages (le plan d’actions). En d’autres termes, le besoin en stratégies territoriales n’a pas disparu, il s’est transformé. Il vise moins la formulation d’une vision stratégique transversale que d’une réponse singulière à des défis communs, moins la déclinaison en actions concrètes que la mise en marche de nouveaux dispositifs avec les acteurs locaux.